【中華百科全書●政治●憲法習慣與憲典】

楊籍富

【中華百科全書●政治●憲法習慣與憲典】

 

憲法習慣與憲典（ConstitutionalCustomsandConventions），亦即通常所謂之憲政例規。

 

此二者，若細分之，又可分為三：一、憲法的習俗（ConstitutionalUsages），乃指一普通的憲法習慣而言。

 

二、憲法的慣例（ConstitutionalCustoms），則係由於習俗經過一段長期繼續不斷的施行，逐漸形成一「有義務性的力量」，而發生憲法的作用。

 

三、憲法的典則（ConstitutionalConventions，簡稱為憲典），則為一具有拘束性的憲法典則。

 

其產生，或基於慣例而形成一傳統（Tradition）；

 

或基於人民之利用一特殊的方式，以締結為一政治性的協定（PoliticalAgreement），而採用成文的方式。

 

茲僅簡化為憲法習慣與憲典析述之：憲法習慣之能發生憲法的效力，其法理依據與要件，當與民法習慣之成為習慣法相似。

 

在學說上，有所謂：一、社會慣行說，二、國權容忍說，三、人民總意說，四、法院認定說等各種理論；

 

在要件上，有所謂一、客觀要件，二、主觀要件之別。

 

以下，茲舉例以說明憲法習慣之實際運行：其在不成文憲法國家，有如：英國之內閣制度，即係基於憲法之習慣而來。

 

簡言之，乃由於西元一七一四年，安妮女王逝世，依一七０一年王位繼承法（ActofSettlement）之規定，因女王無子嗣，須傳位於其中表德國之漢諾威親王，是為喬治一世（GeorgeＩ，一七一四～一七二七）。

 

而喬治因不諳英語及英國政情，乃令其表親王黨領袖閣員瓦爾坡（SirRobertWalpole）代為主持閣議及選擇閣員，浸假遂形成組閣制度，瓦氏亦成為事實上的第一位總理大臣。

 

瓦氏主政二十年，至一七四二年，因失去平民院多數黨領袖地位而辭職，乃建立了內閣對國會負責的制度。

 

而後政黨發達，必須多數黨領袖組閣，始能獲得國會信任；

 

而於不信任時，內閣必須辭職。

 

同時，為對抗國會之濫用不信任權，又有內閣解散國會制度之產生。

 

於是「責任內閣制」確立，故又可稱之為政黨內閣或議會內閣。

 

此一憲法習慣之形成：亦即為英國憲法或憲政制度的基本精神之所在。

 

再就成文憲法國家觀之，有如：美國總統之任期，原無限制連任之規定，因其國父華盛頓拒絕連任二次以上，遂成為一有名的憲法習慣，而牢不可破。

 

直至第二次世界大戰期間，小羅斯福總統（F．D．Roosevolt）始打破此一習慣，而四次當選總統。

 

至其繼任者杜魯門總統亦連任三次，而後乃有一九五一年第二十二條憲法修正案，限制總統不得連任兩次以上。

 

其在我國，以行憲未久，因而憲法習慣，尚未引起國人乃至憲法學者之注意。

 

其實，亦已有若干憲法習慣在形成中。

 

試舉一例言之，依我憲法第五十五條之規定，行政院長由總統提名經立法院同意任命之，但其任期無規定。

 

而於民國四十三年第一任總統任期屆滿時，當時行政院長曾以「總統任期屆滿，行政院應隨同改組」為理由，請辭院長職務，經總統核准。

 

但至四十九年第二任總統任期屆滿，當時行政院長再提辭呈，經總統批示慰留，亦未再提名請立法院同意任命。

 

因而有立法委員一百六十一人聯名提出質詢。

 

但自後即成慣例，是行政院長的任用，依憲法雖決定於立法院是否同意；

 

而其任期，則依憲法習慣，決定於總統，不必再經立法院之同意。

 

此一憲法習慣之形成，使我國憲法條文規定，較富內閣制色彩者，在憲法習慣上，轉而具有總統制之精神（惟此點，尚須合併特別憲法之臨時條款觀之；

 

而且，尚須就實際的憲法內〔ConstutioninAction〕觀之，不可徒據條文的憲法〔ConstitutioninStatement〕以立論）。

 

憲典之研究。

 

自戴雪（A．V．Dicey）著英憲精義（IntroductiontothestudyoftheLawoftheConstitution）一書而得以宏揚。

 

戴氏分英國憲法為兩大部分：一、為憲法的法律（LawoftheConstitution）。

 

二、為憲典（ConventionsoftheConstitution），亦稱為憲德（ConstitutionalMorality）。

 

前者包括：法院所承認並執行的的各種法律的規則。

 

其形式，或為成文，或非成文；

 

或為巴力門法案，或來自習俗、傳統；

 

或來自法官所創立的準則而稱之為普通法。

 

由是而構成憲法的法律部分，或簡稱為憲法（ConstitutionalLaw）。

 

後者則包括：各種典則、諒解、習慣，與通例，可以約束主權權力之成員之行為，閣員之措施，與其他官員之行動，但法院不執行之，故不能成為法律。

 

然而，此種區分，並非成文法與不成文法之別，是為至要者。

 

憲典之形成，據瓊斯（R．H．Jones）的歸納，約有三途：一、為協定，二、為長期的慣例，三、為實際的應用（PracticalUtility）。

 

憲典之內容，據戴氏的研究。

 

其在英國的運用，主要為關於規範國王特權之行使（RulesforGoverningExerciseofPrerogatives），亦有關於國會的特益，（ParliamentaryPrevileges）之規範者。

 

舉例言之，「英王須批准兩院通過之法案而不得否決之」，「貴族院不得提出財政法案」，「閣員失去平民院信任，則須辭職」，「貴族院集會審判彈劾案時。

 

無法律議員（LawLord）身分者，不得出席」…等，此類憲典，如不遵守，法院將不過問。

 

但其何以能發生效力?

 

是為應進一步研究者。

 

據戴氏的研究，憲典之責效力（Sanction，此為雷賓南之譯文，亦即指違反憲典之制裁），其說有四：一、為符合國民公意之原則，通常均被遵從，二、恐懼國會之彈劾，三、輿論力量的制裁，四、依賴憲法規則為法院執行而生效。

 

戴氏以為唯第四說為是，因有如：「國會每年須集會一次」之憲典，如不遵守，則每年須由國會通過之陸軍法案，無由制定；

 

每年之財政法案亦不能通過，則將造成軍事與預算之非法狀態，而法院亦將干預矣。

 

憲典之運行，固不僅英國為然，其他各國亦多有之，戴氏已見及此。

 

至費爾（K．E．Wheare）著現代憲法論（ModernConstitutions,1951,Reviseded.,1956），更進而作廣泛的研究，歸納憲典之作用有三：一、「憲法的規定，因憲典而歸於無效」，有如：丹麥、瑞典、挪威，憲法均規定其國王有否決國會法案之權，但依憲典，均有如英國，國王均不得行使之。

 

二、「憲法的規定，因憲典而發生轉變」，有如：美國總統依憲法享有充分的任免權，但因對參議院的禮貌（SenatorialCourtesy）的憲典的運行，而使其任命權實際易手了。

 

三、「憲典對於憲法具有補充的作用」，有如：．憲法授予國會兩院以立法權，而其行使權力的方式，通常均由議事常規（StandingOrdersofLegislatures）來補充之。

 

第三及第四共和法國之國會委員會，均非由於憲法之規定，而係在國會常規中定之。

 

凡法案，提交國會前，均須先交委員會審查，因而影響及於內閣之權力。

 

費氏曾論及「憲典之目標，在成為最後的最高權威者，亦即為國家真正的政治主權所在」。

 

惟憲典之運行，實亦有其限制，即其可能延擱及減少憲法的困難，但不能消除其困難，則唯有正式的憲法修正及憲法解釋始能為之。

 

上述費爾之論憲典與憲法習慣，係合併言之，蓋二者，殊難為明確之區分也。

 

其實，如以憲法習慣須經較長期間之反覆施行而發生憲法效力為要件，憲典則因應變之需要而為一種政治性的協定，以解決當前憲法問題為其主要的憲法作用，則二者亦可得一畫分之標準。

 

由是以觀我國憲典之形式：有一最佳之適例，可以說明之，惜乎其未見實現耳。

 

是即為依憲法之規定，限制總統連任一次為限（第四十七條），但因當時需要，須打破此一限制，乃有各種解決此「憲法問題」之意見提出。

 

最後，終於採用修正憲法「臨時條款」辦法（現行條文第三項），以解決之；

 

但迄在憲法學理上，尚有臨時條款的憲法性質與應用問題。

 

而當時有人曾提出採用憲典辦法以解決之，亦即「由國民大會決議延長總統任期」，為彈性的規定，則更能適應現實需要。

 

惜乎憲典之論，尚未獲致一般的認識，故終未被採用。

 

再則，費爾之以議事常規列入憲典範圈之內。

 

其實，不如改列入憲政法規之中，在歸類上，較能合乎同一性質。

 

所謂憲政法規，乃指普通的法規，而具「有憲法的作用者而言，故亦屬廣義憲法之一。

 

此在英美，謂之為組織法（OrganicLaw），亦即係建立憲政制度之法規而言。

 

而與所謂實質意義的憲法約略相當，後者，則「凡屬規範政府組織乃至人權保障之法規的整體」，均可包括在內。

 

故我國歷史上的所謂「典、令、格、式」者，大體上亦可謂實質意義的憲法；

 

而我行憲前之國民政府組織法，實即為當時之實質意義的憲法。

 

與實質意義憲法相對者，為形式意義的憲法，則與狹義憲法相當，乃指憲法法典而言。

 

故我國之憲法實施準備程序、國民大會行使創制複決兩權辦法、國民大會及五院組織法，以及五權行使之各有關法令(諸如：中央法規標準法，立法院議事規則、法院組織法、考試法、監察法、審計法等)，提審法、戒嚴法、省縣自治通則等，莫非實質意義的憲法，亦即屬憲政法規。

 

而為廣義憲法之一，具有憲法規範的實質作用。

 

試舉例言之，有如議事常規，乃建立國會制度之運行（即立法權行使）之主要法規；

 

其屬於不成文部分之議事規範，固可列入憲典乃至憲法習慣之內；

 

而其成為成文部分者，則宜歸於憲政法規之中。

 

在我國，曾發生國會提案權問題，對立法委員提案，憲法並無明文規定，乃依據立法院議事規則而來。

 

如認識議事規則為憲政法規之一，則此一問題，乃不爭之論矣。

 

（涂懷瑩）

 

引用：http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=5772