【中華百科全書●政治●行政院】

楊籍富

【中華百科全書●政治●行政院】

 

一、行政院之性質中華民國憲法係冶五權憲法與議會政治為一爐，如行政院居於五院之首，是為五權憲法之體制，行政院對立法院負責，是為議會政治之精神。

 

依據孫中山先生之設計，則中央政府，設立五院，分別行使五個治權。

 

行政院為行使治權中之行政權，所處之地位，與其他四院相同。

 

同立於同等之地位，向政權機關負其責任。

 

是謂權力均衡（BalanceDesPouvoirs），五權分立。

 

總統為國家元首，不在於行政院組織之內，若謂行政院為國家之最高行政機關，則總統不能稱為行政首長。

 

在邏輯上言，行政院若謂為國家之最高行政機關，則行政首長當為行政院院長，而非總統。

 

中山先生之遺教，則是總統當以國家元首而兼行政首長，茲純就中華民國憲法所規定者分述之。

 

二、行政院之組織（一）行政院之內容：行政院設院長、副院長各一人，下設十四部三委員會：1.內政部；

 

2.外交部；

 

3.國防部；

 

4.財政部；

 

5.教育部；

 

6.法務都（司法行政部）；

 

7.農林部；

 

8.工商部；

 

9.交通部；

 

10.社會部；

 

11.水利部；

 

12.地政部；

 

13.衛生部；

 

14.糧食部；

 

15.資源委員會；

 

16.蒙藏委員會；

 

17.僑務委員會。

 

各部會之首長，均以政務委員兼任之，另設不管部會之政務委員五人至七人，祕書長、副祕書長各一人（行政院組織法第三、第四、第九條）。

 

行政院經行政會議及立法院之議決，得增設裁併各部各委員會及其所屬機關（第五條），故行政院之內部組織，得適應事實之需要，隨時以變更法律之方式，擴大或縮小之，惟此項法律案之提議權，應專屬之於行政院。

 

自民國三十八年起，行政院已縮小組織，將社會部、地政部、衛生部裁撤，以其職權併入內政部；

 

又將工商部、水利部、糧食部、農林部、資源委員會裁撤，另設經濟部；

 

現在之行政院，僅存八部兩委員會。

 

行政院之所屬機關，除上述各部會外，尚有主計處。

 

主計處為專管會計歲計統計之機構，以前直隸於國民政府，行憲以後，改隸於行政院，然為求五院之平衡，主計處仍以直隸總統府為適當。

 

行政院之組織，甚為龐大，各部門之方針，須為一致，各部門之行動，須互相配合，故以行政院會議統一之。

 

行政院院長即藉此灌輸其政策於全體，為神經之中樞。

 

行政院會議由院長、副院長、各部會首長及不管部會之政務委員組織之，以院長為主席（中華民國憲法第五十八條），祕書長及副祕書長應列席行政院會議（行政院組織法第八條第二項）。

 

行政院會議，並得邀請有關人員列席，以備諮詢，（二）行政院院長之產生：行政院院長由總統提名，經立法院同意任命之，此為中華民國憲法第五十五條所規定。

 

總統雖為國家元首，然行政之實權，集中於行政院，故總統對於行政，有無實際之權力，胥視乎有無自由決定行政院院長之人選以為斷。

 

近代立憲國家，無論所採者為總統制，或內閣制，其立法機關在表面上均有參預於此項人選之權。

 

美國為總統制之代表國，其參議院有同意於任命國務卿各部長及若干重要官吏之權，英國為內閣制之代表國，其下議院有同意於內閣全體人選之權。

 

然美國參議院，對於總統所任命之國務卿及各部部長，絕少拒予同意者，故實際上可解釋為不須議會之同意，行政實權集中於總統。

 

若在英國不然，其內閣之組織，非得下議院實力之擁護，則不能成立，故行政實權，操之於議會。

 

中國政制之傾向，將接近於美國之總統制乎，抑演成為英國之內閣制乎，今尚未可知。

 

然以現在中國之形勢觀察，立法院既有同意權，則其不肯棄置不用，已可斷言。

 

若能善於行使此項權力，以人民之好惡為迎拒之準則，則內閣制未始非一種優良之政治制度。

 

中華民國憲法雖有「立法委員不得兼任官吏」之明文，立法委員受此限制，雖不能以同意權為交換職位之條件，苟不以民意為依歸者，則以立法委員人數之眾（全數達七百七十三人，欲獲得同意，則須羅致半數以上）。

 

則每一次行政院院長之更迭，勢將構成困難問題。

 

（三）行政院副院長、部會首長及政務委員之產生：行政院副院長、各部會首長，及不管部會之政務委員，由行政院院長提請總統任命之（中華民國憲法第五十六條）。

 

此與總統制、內閣制均不相同，總統制下之各部部長，由總統各別逕行任命之，不需經任何人之提請。

 

例如美國，其國務卿之地位，雖較之其他部長為優越，然無推薦部長之權；

 

若採內閣制，則各部部長及全體閣員，均由擔任組閣者（即內閣成立後之內閣總理）羅致之，祇須獲得議會之擁護，內閣則可宣告組成，元首之任命，僅為一種形式而已，放在內閣制度之下，議會不但對於內閣總理個人有同意權，且對於內閣全體有同意權。

 

關於此點，中華民國憲法所採之制度，實介乎總統制與內閣制之間，行政院院長之任命，須得立法機關之同意，副院長、部會首長、政務委員之人選，須得總統之同意。

 

（四）行政院祕書長之產生：行政院設祕書處及參事處，以祕書長統率之，祕書長為行政院之幕僚長，其職務在於輔助院長，處理院內一切事務，並監督指揮所屬職員。

 

其產生方法，雖未明文規定，然其職務，既在於輔助院長，人選自當由院長決定，提出行政院會議通過後，提請總統任命之。

 

三、行政院之職權行政院為一國行政之樞機，職權至為廣泛；

 

一切國務，除分配於其他機關者外，均屬於行政院之職權。

 

其行使之方式，係兼採合議與獨任兩種制度，合之則為行政院會議，所以決定施政方針及重要事項；

 

分之則為部會，應按照會議之決定，就其職掌，各別執行。

 

行政院院長於行政院會議中，應處於領導之地位，其權力超出於其他構成分子之上。

 

此實於合議制中，兼有獨任制之成分。

 

行政院院長之職權：行政院院長之地位，按照前項所述，既不類於美國之國務卿，又與英法之內閣總理有別。

 

中華民國憲法對於其應享有之職權，亦未有詳明之規定，此而欲加以具體之論述，為事甚難。

 

無已祇就吾人所認為當然者說明之：（一）提請任命副院長、各部會首長及政務委員。

 

按照中華民國憲法之規定，則總統之任命上項官吏，應基於行政院院長之提請，已無待言，現所應研究者，即總統對於行政院院長所提出之名單，有拒絕其全都或一部之權力乎？

 

若採內閣制，則關於閣員之配置，完全屬於內閣總理之職權，元首從無干預之者，其任命權僅屬於一種形式，至於議會對之，雖操有同意權，然亦祇能為全部之擁護，或全部之反對，蓋內閣已成為完整之個體。

 

但中華民國憲法所採者，並非純粹之內閣制度，吾人不能以此為依據，而推定行政院院長之權力。

 

換言之，總統對於行政院院長所提出之名單，雖不能為全部之拒絕（全都拒絕等於不信任之表示），然為部分之更易，於事實上非不可能，故行政院院長於決定院內各部會首長及政務委員之時，不能不事先取得總統之同意。

 

（二）主持行政院會議。

 

行政院會議之設置，在於制定施政方針，議決院內重要事項，使各部會之措施，互相配合，完滿進行，故特予行政院院長以優越之地位，使為會議之主席。

 

而行政院院會議亦絕非如普通會議機構，取決於多數，行政院院長於會議中應保有最終決定之權力，否則不能指揮靈活，以完成其使命。

 

故各部會首長政務委員雖可於行政院會議中，發紓其政見，然會議結果，終當以行政院院長之意旨為依歸。

 

（三）指揮監督所屬機關及職員。

 

行政院所決定之事項，各部會應忠實執行之，行政院院長於此，應有指揮監督之權。

 

若各部會違背行政院之命令或決定，行政院院長得隨時加以糾正，並課其應得之責任，部會首長或政務委員之意見，與行政院院長發生衝突，至認為不能合作時，應自行辭職。

 

否則行政院院長得以改組之方式，提請總統更易之。

 

此雖於憲法條文，未有規定，然為謀政策之一貫與協調，行政院院長當然具有此種權力，若總統拒絕其請求，則行政院院長可提出辭職。

 

（四）代行總統之職權。

 

當總統、副總統均缺位或不能視事時，又或當總統之任期屆滿，而次任總統尚未選出時，由行政院院長代行其職權。

 

惟行政院院長代行總統職權之期間，不得超過三個月以上。

 

四、行政院之責任責任伴隨權力而發生，有權力即應負責任。

 

行政院之權力，既甚廣泛，則其所應負之責任，自亦重大，此無待言。

 

現所應研究者，則（一）行政院向誰負其責任？

 

（二）行政院之組織，係於獨任制中而參以合議制之成分，則行政院之責任，應由院長單獨負之？

 

抑行政院院長與各部會首長、政務委員共同負之？

 

中華民國憲法對於此類問題，未有詳明之規定。

 

行政院向誰負責？

 

採總統制之國家，其行政機關之首長，係對總統負責；

 

總統對於國務院或各部部長認為不能稱職時，得更易之。

 

採內閣制之國家，其內閣係向議會負責。

 

議員對於內閣有不信任投票權；

 

若議員之多數為不信任之投票時，內閣如不請求解散議會，須自行辭職。

 

中華民國憲法關於此點，既非採總統制，亦非採內閣制，其第五十七條之規定如下：1.行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責，立法委員在開會時，有向行政院院長及行政院各部會首長質詢之權。

 

2.立法院對於行政院重要政策不贊同時，得以決議移請行政院變更之，行政院對於立法院之決議，得經總統之核可，移請立法院覆議。

 

覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原決議，行政院院長應即接受該決議或辭職。

 

3.行政院對於立法院決議之法律案、預算案、條約案，如認為該決議案有窒礙難行時，得經總統之核可。

 

於決議案送達行政院十日內，移請立法院覆議，覆議時，如經出席立法委員三分之二維持原案，行政院院長應接受該決議或辭職。

 

中華民國憲法所採之制度，既非內閣制，亦非總統制，實為混合兩種制度而另成一「新型」制度。

 

（王鈞章）

 

引用：http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=1577