【中華百科全書●三民主義●中央與地方權限之畫分】

楊籍富

【中華百科全書●三民主義●中央與地方權限之畫分】

 

分配中央政府和地方政府權力的制度，大致有三種，即中央集權制、地方分權制和均權制。

 

中央集權制多於單一國實施，例如法國，自君主專制時期到第五共和時期，都是實施中央集權制。

 

該制視全國為一個行使立法、行政、司法各權的單位，中央政府為國家一切權力的泉源和總匯。

 

地方政府只是中央政府的分支單位，一切權力來自中央，由中央授與。

 

地方政府的設立和保留是中央權限內的事情，地方政府的決定須和中央的政策一致，如不一致，中央可以命令來變更或撤銷。

 

要之，中央對於地方有監督指揮的權力，地方政府沒有拒絕中央命令或抵抗壓制的餘地。

 

「地方分權」是與「中央集權」（Cen-tralization）相對待之名詞。

 

由於「中央集權」之情形不同，所謂「地方分權」，亦不一致。

 

第一種地方分權，是中央機關與地方機關權力之畫分，各有其獨立之範圍。

 

地方機關在權限範圍內，有高度的裁量權及相當的自主權，中央不得隨意干涉，這種分權稱為「分割性的地方分權」（Decentraliza-tion）。

 

第二種地方分權，是中央機關將部分權力交與地方機關代為行使。

 

而中央仍握有最終的決定權，地方只是中央之代理而已，這種分權，稱為「分工性的地方分權」（Deconcentration）。

 

「分割性的地方分權」與「分工性的地方分權」，雖皆是「權力的自上交下」（DevolutionofPowersfromAbove），但並不相同。

 

蓋前者是權力的「確定移轉」，後者不過是「委任」或「代理」耳。

 

英國型之地方政府，是「分割性地方分權」之代表，而法國型之地方政府，則採「分工性的地方分權」。

 

「分割性地方分權」之特徵，則有下列數端：第一，採行立法統治；

 

第二，實施地方自治；

 

第三，法律授權；

 

第四，多目標之業務活動；

 

第五，發展地方以利民生。

 

而「分工性地方分權」之特徵，亦有下述諸點：第一，採用行政統治；

 

第二，注重地方行政；

 

第三，命令授權；

 

第四，中央統一指揮；

 

第五，層層節制，以便治理。

 

過度實施「分割性地方分權」，則有害國家之通盤建設，且妨礙國家之進步。

 

而太強調「分工性地力分權」，則地方機關難以達成其任務，不能使地方高速發展與繁榮，故兩種「地方分權」極端化。

 

對國家與人民皆無益處，最理想之辦法，是「中央集權」與「地方分權」融合在一起，也就是採行均權主義。

 

一、中央專屬權：根據我國憲法規定，就均權制度言之，關於中央專屬權，乃為憲法第一百零七條所規定，左列事項由中央立法並執行之：（一）外交。

 

（二）國防與國防軍事。

 

（三）國籍法及刑事、民事、商事之法律。

 

（四）司法制度。

 

（五）航空、國道、國有鐵路、航政、郵政及電政。

 

（六）中央財政與國稅。

 

（七）國稅與省稅、縣稅之畫分。

 

（八）國營經濟事業。

 

（九）幣制及國家銀行。

 

（十）度量衡。

 

（十一）國際貿易政策。

 

（十二）涉外之財政經濟事項。

 

（十三）其他依我國憲法所定關於中央之事項。

 

二、中央與地方執行權：中央及地方均得有其執行權，為憲法第一百零八條所明定，左列事項由中央立法並執行之，或交由省、縣執行之：（一）省縣自治通則。

 

（二）行政區畫。

 

（三）森林、工礦及商業。

 

（四）教育制度。

 

（五）銀行及交易所制度。

 

（六）航業及海洋漁業。

 

（七）公用事業。

 

（八）合作事業。

 

（九）二省以上之水陸交通運輸。

 

（十）二省以上之水利、河道及農牧事業。

 

（十一）中央及地方官吏之銓敘、任用、糾察及保障。

 

（十二）土地法。

 

（十三）勞動法及其他社會立法。

 

（十四）公用徵收。

 

（十五）全國戶口調查及統計。

 

（十六）移民及墾殖。

 

（十七）警察制度。

 

（十八）公共衛生。

 

（十九）賑濟、撫卹及失業救濟。

 

（二十）有關文化之古籍、古物及古蹟之保存。

 

前項各款，省於不牴觸國家法律內，得制定單行法規。

 

三、地方專屬權：（一）省與縣執行權：依我國憲法第一百零九條規定，左列事項由省立法並執行之，或交由縣執行之：1.省教育、衛生、實業及交通。

 

2.省財產之經營及處分。

 

3.省市政。

 

4.省公營事業。

 

5.省合作事業。

 

6.省農林、水利、漁牧及工程。

 

7.省財政及省稅。

 

8.省債。

 

9.省銀行。

 

10.省警政之實施。

 

11.省慈善及公益事項。

 

12.其他依國家法律賦予之事項。

 

前項各款，有涉及二省以上者，除法律別有規定外，得由有關各省共同辦理。

 

各省辦理第一項各款事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之。

 

（二）縣專屬權：依我國憲法第一百一十條之規定，下列事項由縣立法並執行之：1.縣教育、衛生、實業及交通。

 

2.縣財產之經營及處分。

 

3.縣公營事業。

 

4.縣合作事業。

 

5.縣農林、水利、漁牧及工程。

 

6.縣財政及縣稅。

 

7.縣債。

 

8.縣銀行。

 

9.縣警衛之實施。

 

10.縣慈善及公益事項。

 

11.其他依國家法律及省自治法賦予之事項。

 

前項各款，有涉及二縣以上者，除法律別有規定外，得由有關各縣共同辦理。

 

四、剩餘權之歸屬：（一）剩餘權之意義：依我國憲法第一百零七條至第一百一十條雖分別列舉中央與省縣之事項，惟國家與地方之事項甚繁，要難列舉無遺。

 

且社會日在進步之中，新興之事業，亦將隨時發生，勢難預為列舉，此種未及列舉之事權，謂之剩餘權。

 

（二）剩餘權歸屬之立法例：關於剩餘權之歸屬，各國制度不一，在美國則屬之於各州，在加拿大則屬之於中央，關於中央與地方發生權限爭議時，美、加各國由司法機關裁判之，在奧、捷各國則由憲法法院裁判之。

 

（三）我國憲法規定：我國關於剩餘權之歸屬，依憲法第一百一十條之規定，仍係本於均權制度之原則，以事務之性質，為分配歸屬之標準。

 

換言之，除列舉事項外，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央；

 

有全省一致之性質者，屬於省；

 

有一縣之性質者，屬於縣；

 

遇有爭議時，由立法院解決之。

 

（陳陽德）

 

引用：http://ap6.pccu.edu.tw/Encyclopedia/data.asp?id=9503