【環保(卷)總論】

楊籍富 發表於 2013-4-16 16:46:19

【環保(卷)總論】 要探討全球發燒的環境保護領域在臺灣的發展，對於氣候變遷與自然災害以及環境保護與綠色產業兩大主軸的認識不可或缺，正如一經一緯，羅織出臺灣環保領域最重要之框架。
 
從全球性的氣候變遷與自然災害，進一步瞭解臺灣氣候變遷之衝擊、趨勢及因應之道，乃至調適政策與策略；
 
另從上述變遷與自然災害所導致之環境問題發生，加以探討臺灣的環境負荷與環境污染、國家發展與環境問題，乃至環境保護政策的發展、形成、防治策略與其成效，遂完整涵蓋了環保領域所關切之重點議題，並期以臺灣二十多年來在環保上的覺醒與成果，持續深耕，共創臺灣人民共同永續發展的未來。
 
壹、環境問題的發生地球上自從有人類居住以來，一直不斷的發生天災人禍。
 
天災如洪水、暴雨、暴雪、地震、火災、蟲害等天然災害；
 
人禍則如戰爭、大屠殺及火災等。
 
在此一過程中，人類持續共同面對，同時激發了因應的智慧和能力，也留下了文化，開啟了文明。
 
人類的歷史就是在這樣的艱困中代代相傳，得以繁衍。
 
直至18世紀工業革命以後，由於機械化的出現，生產加速，衛生漸次改善，世界人口快速增加，相對的物質需求也增加，資源的耗用就更形加速。
 
人類消費觀念改變進而追求物質的享受和滿足，在以大量生產、大量消費使用各種物質後，轉化成為廢污等而排出，結果造成資源過度開發利用，以及污染物大量集中；
 
原來可藉以淨化的天然功能，亦逐漸遭破壞，即為「環境污染」。
 
環境污染問題，也已由早期的局部性，進而轉變為區域性，再擴大為全球性問題。
 
同時在18世紀工業革命以後，因人口成長太快，且持續追求經濟成長，故過度開發利用天然資源，大規模砍伐森林以取得耕地，大量開採煤炭、石油和天然氣等化石燃料以取得能源，經利用後使得大氣中的二氧化碳濃度增加，促使大氣的溫室效應加強，導致全球溫度持續上升，即所謂地球氣候的「暖化現象」。
 
關於地球氣候暖化現象，許多科學家皆認為，在21世紀氣候變遷的速度、尺度、規模都將大於以往的情形，而且氣候變遷的不確定性升高，這種暖化的改變勢必將衝擊地球物理與化學系統、生態系統，以及社會經濟系統。
 
氣候變遷同時造成水文上降雨與蒸發強度增加；
 
在溫度方面，熱浪產生機會升高，部份地區更形成乾旱或發生洪災。
 
氣候變遷造成的自然災害已衝擊到人類的生存與發展，影響地球提供的維生服務，包括食物、水資源、空氣的質與量，更改變維繫人類生存的生態系統服務的提供，以及更嚴重的自然災害、資源的生產，引起全球食物供給危機，同時也造成水源不足、疾病產生機率升高等問題。
 
可說因地球氣候變遷所造成的全球環境變遷問題，已成為人類最關切的自然災害議題。
 
前述空前的環境污染及氣候變遷所帶來的環保問題，不僅已危害到人類自身的利益、生命財產和安全，同時也影響未來世代的利益，因而各國紛紛開始積極心向全球、從本地做起，提出相對應的環保對策，希望藉由人類的共同努力，得以改善、減緩及解決環境危機。
 
身為地球村的一員，臺灣不僅是環境問題之受害者，同時也是加害者，因之更應認識環境、瞭解環境問題，進而善待大地，改善環境以增進人類福祉，追求永續環境。
 
貳、環境污染與防治策略一、國家發展與環境問題環境問題隨著人類人口增加、資源的利用及社會經濟和科技發展而變異，並與一個國家的經濟發展程度息息相關。
 
一個未開發國家的環境問題，通常起因於人口的快速增加，鄉村較城市不易謀生，人口往市集內遷移，造成城市運作困難。
 
城市內產業不發達，各種基礎設施不足，包括自來水、排水設施、燃料、食物欠缺及垃圾堆積未處理等，以及各種公共衛生欠佳，生活環境品質惡劣，各種傳染疾病叢生；
 
其環境問題可說是以「環境衛生」問題為主。
 
另外，被遺棄的鄉村也呈現潰敗狀態。
 
至於已開發國家，其環境保護工作多已在1970年代以前就開始，進行各種硬體及軟體的建設，且大多已具成效，甚至進行自然的復原。
 
生活中各種環保性公共建設如自來水、下水道、廢棄物處理、毒性物質管理及大眾運輸等設施，多已建設完成。
 
環境管理制度如環境影響評估及風險評估制度，也皆已具體化，達到預防勝於治理之目標，並積極推動低碳及資源保育。
 
國民愛惜環境、保護環境已成為生活習慣，進而能積極關懷全球環境變遷，推動永續發展成為共同使命，故為一資源保育型社會。
 
開發中的國家則介於上述兩者之間，人民為擺脫貧窮，積極發展經濟，違章工廠林立，犧牲環境及資源以賺取利益，但因大量從事代工，尚缺乏經濟能力及技術以防治因開發所帶來的各種污染，同時仍面臨嚴重問題如空氣污染、水污染、廢棄物任意排棄、堆棄、毒性物質尚待有效管理、交通擁塞等公共建設不足，雖進行建立制度以控制各種環境污染，但尚待加強防治，可說尚處於環境污染防治的階段。
 
二、臺灣的環境負荷與環境污染臺灣地區面積狹小，在土地面積36,006.18平方公里，高度100公尺以下，適於人口居住及從事生活、生產活動的土地面積約僅30%。
 
資源缺乏及各種天然災害的頻繁，卻擁有2,300萬以上的人口，在積極從事各種生產活動。
 
以環境之負荷來說，在單位土地面積上所受的人口數、交通工具數、工廠數、畜牧數、能源消耗量等，以密度言，幾乎皆居世界第一位，且仍不斷上升中，不但環境負荷日趨嚴重，其衍生的環境污染問題如廢氣、廢水、噪音、廢棄物、毒性物質，土壤污染、二氧化碳等，實不易克服。
 
尤其在1980年代，臺灣由於長期的人口增加及工業發展，導致環境污染嚴重，空氣污染指標（PSI）曾高至16.44%（1984年）。
 
自來水檢驗不合格率，曾高至4.28%。
 
河川水質嚴重污染段曾佔河川總長度的15.8%（2003年），一半以上水庫處於優養狀態。
 
生活廢棄物產生量曾高至每人每日1.14公斤（1997年），事業廢棄物產量每年高達2,000萬噸，未能妥善處理。
 
另曾發生鎘污染、汞污染、綠牡蠣、多氯聯苯等中毒事件，曾嚴重威脅到國民的健康及財產安全。
 
各種污染所造成糾紛及抗爭不斷，可說曾是環境污染的夢魘年代。
 
三、我國環境保護的發展我國環境保護的發展，在過去的五十多年間，隨著人口增加，生活、生產活動及經濟發展，衍生各階段不同環境問題；
 
自1970年代以環境衛生、1980年代以污染防治為主，進入1990年代擴大為環境管理、地球環境保護、垃圾減量，以至2000年代的永續發展、溫室氣體減量，到2010年代的氣候變遷調適、自然災害防災等，使得各階段性之環境保護內涵愈加擴大，所應採取的環境保護重點愈加複雜而異，以致於從地方出發至與國際和世界同步，追求國家環境保護與永續發展目標。
 
環境保護策略，在現階段以包括透過環境管理、環境污染處理、綠色生產、氣候變遷調適及天然災害防災與風險管理，以及國際組織及相關公約的履行和合作，成為環境保護的主要重點。
 
四、我國環境保護政策的形成1980年代，政府已有鑒於環境污染問題的嚴重，然環境政策的推行必須有法令依據及中央主管機關的執行。
 
因法令的訂定曠日廢時，故在全民壓力下，於1987年先行制訂了「中華民國現階段環境保護政策綱領」，以整合環境保護政策架構，提出提綱挈領之政策宣示，以供做為政府與國民共同推動環境保護工作之依循。
 
該綱領所揭櫫環境保護之三大目標為：「為追求一定環境品質、保障個人之基本權利以及維護自然資源之永續利用」，並在其第二章策略二中明舉：「基於國家長期利益，環境保護與經濟發展應兼並顧。
 
在經濟發展過程中，如對生活環境有安全之虞或對自然環境有顯著不良影響，應以環境保護為優先考慮」，明確具體地訂出階段性的環境保護政策。
 
另1994年修正憲法增列修正條文第10條，亦揭示：「經濟及科學技術發展，應與環境及生態兼籌並顧」。
 
至1990年以後，保護環境與資源、追求永續發展成為全球趨勢，國民也隨著國民所得的提高，對於環境品質要求更加殷切。
 
故為有效改善環境污染，提升環境品質，政府於1998年訂定「國家環境保護計畫」，以落實憲法之基本政策，並協助地方政府訂定「縣（市）環境保護計畫」，陸續於2002年全部完成。
 
「國家環境保護計畫」是我國環境保護工作之上位計畫，各部會及各地方政府在推動各項措施涉及環境保護之事務時，應參考國家環境保護計畫規範。
 
且各地方環保單位必須依據各地區地理及人文社會環境特性，提出相對應之地方環保計畫，協力達成國家環保計畫各項指標之目標。
 
「國家環境保護計畫」理念將環境保護分成五個層次，以追求環境的最高意境，造福社會、國民。
 
由下而上依序為：生態平衡與天然災害防治、公共衛生與公害防治、寧適合諧、保存歷史性／文化性的環境、文化藝術與美的環境。
 
在環境保護政策上，政府為使國家及地方環境保護計畫，取得法源依據，乃於2002年頒行「環境基本法」，使我國在環境保護法令及策略建制上，日趨完整。
 
依據「環境基本法」第1條：「為提升環境品質，增進國民健康與福祉，維護環境資源，追求永續發展，以推動環境保護」之宣示，顯示提升生活品質、維護環境資源以追求永續發展，為國家環境保護之目標，確立我國環境保護之具體政策。
 
國家環境保護相關法令、計畫之定位，即由「環境基本法」之下訂出二十一世紀議程－中華民國永續發展策略綱領、國家環境保護計畫、國土綜合開發計畫、地方環境保護計畫，以及地方綜合發展計畫。
 
另聯合國為支持永續發展理念，於1993年成立永續發展委員會（UNCSD）以協助及監督各國推動永續發展工作，我國也為因應全球永續發展趨勢，於1997年正式成立「行政院國家永續發展委員會」，並納入2002年頒行之「環境基本法」第29條，明確列舉：「行政院應設置國家永續發展委員會，負責國家永續發展相關業務之決策，並交由相關部會執行，委員會由政府部門、學者專家及社會團體各三分之一組成」，賦予法定位階。
 
該會成立後於2000年發表「二十一世紀議程－中華民國永續發展策略綱領」，並於2002年提出永續發展行動計畫。
 
該計畫設定達到以下總目標：(一)防制公害：增進國民健康，營造寧適內涵之環境，提升生活環境品質。
 
(二)保育環境資源，追求永續發展。
 
(三)積極參與國際環境保護事務，並配合執行全球永續發展工作。
 
該計畫之推動策略，基本上可分為維護自然生態策略及推動公害防治策略兩部份，使國家環境保護政策與配合國際推動之國家永續發展策略相結合。
 
五、環境管理及其成效環境保護歷經二十餘年的推行，已發展成為全方位的環境管理。
 
環境管理為包括由單純個別的環境質量管理污染防治，朝向水、空氣、土地、資源、林地等環境資源的保育和利用，而以創造安全舒適的環境為目標，追求舒適安定、健康的環境品質與生活素質，以符國家環境保護計畫之理念，和環境基本法的宣示。
 
環境管理的手段包括：(一)行政措施：為環境部門及目的事業部門所採的環境保護政策、政策環評、環境影響評估、環境稽核、資源減量、減廢、回收、循環、再利用、工業減廢、資源化零廢棄、以及國際綠色產業貿易障礙等措施。
 
(二)法律標準：為環境品質管理之依據，訂定環境質量標準，包括各種環境措施之設定、環境品質標準、排放標準、總量管制、各種低碳措施等，做為執行管理之依據。
 
(三)經濟手段：為環境管理之重要配合措施，包括推動綠色產業、綠色採購、節能、污染者付費、環境績效評估等。
 
(四)技術手段：包括為達成各種環境品質標準及排放標準，環境污染防治及處理技術等設施之建設、營運、管理及各種節能減碳措施之落實。
 
(五)環境教育：為環境保護的根本，包括各學習階段之環境教育、社會環境教育，以整體提升全民的環境素養，使環境保護成為生活的一部份。
 
臺灣自1987年政府頒行「中華民國現階段環境保護政策綱領」，並成立行政院環境保護署、各縣（市）成立環境保護局，全面推動環境保護以來，歷經二十多年，臺灣的環境問題在各種環境管理策略運作下，已有很大的改善。
 
包括空氣品質提升、水質保護使嚴重河川污染段大為縮短、廢棄物回收產生量減少並達近全面妥善處理及資源化，毒性物質、土壤保護、噪音振動及環境衛生等皆已獲控制，可說已脫離開發中國家的污染防治期，邁向已開發國家資源保育型的社會，並進而追求永續發展。
 
然臺灣因土地狹小，生活、生產活動頻繁，各種環境負荷仍是一大重擔，還有待持續深化環境保護。
 
參、氣候變遷與因應一、氣候變遷趨勢氣候變遷或稱氣候變化本屬自然現象之一，只是近年來人類頻繁的活動所產生的大量溫室氣體，導致全球各地出現異常天氣現象，並帶來更大的災害。
 
科學家認為氣候變遷最大的原因是全球溫暖化，由於人類大量開發地球資源，大規模砍伐森林，大量開採使用化石燃料，造成大氣中二氧化碳量增加，致使大氣溫室效應加強，加速氣溫上升，影響水循環速度。
 
如果溫度上升1.5~4.5℃，則全球水循環的速度將加快5~10%。
 
加以地球海陸分布不均和地形差異，各地的降雨時間和強度都會改變，而造成特殊氣候現象。
 
依據相關研究評估發現，過去的人類活動所排放的溫室氣體已經造成全球暖化問題，且人類活動的溫室氣體仍在持續排放中，也將造成未來全球氣候變遷更為嚴重。
 
為避免全球暖化現象失控，聯合國於1997年12月於日本京都訂定具有法律效力的溫室氣體減量議定書，並自2005年2月開始生效，希望能藉由減少二氧化碳排放量，以減緩溫室氣體效應。
 
依據中央氣象局統計，臺灣近百年來平均氣溫上升0.8℃，同時在都會區最低氣溫平均增加2.1℃，最高氣溫增加0.7℃同時，過去五十多年間熱浪發生頻率持續增加。
 
在降雨方面，降雨日數明顯減少，單日降雨量增加，豪大雨也增加，顯示臺灣的降雨型態隨著全球化的發生已有大的改變。
 
另臺灣的海平面平均上升速率為每年2.51公厘，遠大於全球平均的1.8公厘。
 
預估至21世紀末，臺灣的平均溫度將增加2.3℃，平均降雨量約增加7%，且季節的變化可能比較大，豪雨和乾旱亦將更加顯著。
 
二、臺灣氣候變遷的衝擊氣候變遷主要的現象為溫度上升，降水形態改變、海平面上升以及極端氣候現象發生的強度與頻率升高，其可能造成天然災害的影響，包括有乾旱、熱浪、暴雨、暴潮、生態變遷、土地利用覆蓋改變、空氣品質惡化、水質改變等。
 
溫度上升與降水型態改變，將對水資源供給造成極端不穩定的現象，因氣候變遷降雨時空分配更為不均，造成河川、水庫流量豐枯不均、地下水補注改變，而失去調節能力。
 
氣候變遷造成極端氣候事件發生的機率與強度增加，使颱風、暴雨引發的洪患與山坡地災害更為嚴重，同時也會破壞各種維生基礎設施，包括交通系統橋樑、自來水等，人命、財產損失甚鉅，復原不易。
 
溫度上升與降水型態改變，也會對自然環境、農業環境造成極大的衝擊，包括生產減量損失、食物不足的威脅及生態改變等。
 
同時也會造成海平面變化上升、海岸土地淹沒、海岸侵蝕、海岸線後退，造成國土流失等氣候災難，產生氣候難民。
 
世界銀行於2005年指出，臺灣同時暴露於三項以上天然災害的土地面積與面臨災害威脅之人口佔73%，暴露於兩項以上天然災害之土地面積與面臨災害威脅之人口達99%，為全世界災害高風險的區域。
 
在各種災害中，颱風應為威脅臺灣最大的天然災害，每年侵襲臺灣的颱風平均約3.5次，經常造成重大損失。
 
而在山坡地由於地層軟弱，山坡地濫行開發，都市化地區透水面不足，排水能力降低。
 
加上臺灣易淹水、低窪地區總面積約佔一千一百五十平方公里，且多集中於縣（市）管河川、區域排水及海堤未改善完成或地盤下陷區，每當颱風帶來豪雨，常造成重大的衝擊，如2009年的莫拉克颱風所造成的嚴重損失，即為氣候變遷極大豪雨所帶來的天然災害。
 
臺灣水資源的調節能力也極其有限，水庫有效容量僅20.51億立方公尺，但每年用水需求量達180億立方公尺，水庫有限的容量不足以調節需求量，在異常氣候極端變遷下，每遇乾旱都將造成水資源的嚴重不足，影響民生、產業衝擊至鉅。
 
各種維生基礎設施如橋樑老化、河海水工構造物設計年限偏低，各種管線自來水、雨水下水道疏於管理和維護，在面臨極端氣候變遷下，也將造成重大的衝擊。
 
另外，如產業及能源設施、農牧生產、健康等各方面，在面臨氣候變遷之下，皆會遭受各種不同的衝擊和損失。
 
三、氣候變遷調適政策與策略氣候變遷之因應措施，主要包括節能減碳之減輕措施及建構調適能力之調適措施。
 
但鑒於未來大氣中二氧化碳濃度仍會持續上升，也即氣候仍可能持續改變，因此除積極配合國際減碳目標全面推動節能減碳、適度調整產業能源消耗外，建構調適能力亦為必要的措施。
 
（一）氣候變遷調適政策願景、原則與目標全球各地極端氣候現象已造成空前的災害，因之啟動行動以降低危害程度與極端程度，已是全球各國無可迴避的作為。
 
而氣候變遷調適正可健全國家的調適能力、降低社會脆弱度以面對不確定的未來氣候，減少負面的影響，發揮正面影響。
 
政府為因應氣候變遷，除策訂氣候變遷調適政策綱領，各政府部會亦積極建立策略與行動計畫。
 
其提出之調適願景，原則、目標如下：1.政策願景：建構低氣候風險且低碳的永續臺灣，以降低臺灣的脆弱度。
 
2.政策原則：為達成「建構低氣候風險且低碳的永續臺灣」之政策願景，因應氣候變遷的調適政策綱領與行動方案的規劃與執行，應遵循下列七個基本的政策原則：（1）全民有責與參與。
 
（2）全民素養與能力之提升。
 
（3）政策與機制之整合與合作。
 
（4）預防、安全與效率並重。
 
（5）調適與減緩兼顧。
 
（6）前瞻思維與無悔。
 
（7）國際合作。
 
3.政策目標：提升及健全臺灣面對氣候變遷的調適能力。
 
（二）調適策略政府各部會除需依其權責，依據上述「氣候變遷調適政策擬訂各領域之調適策略」，納入行政系統加以有所作為外，主要的調適管理策略具體包括：1.加強對於氣候變遷的認知與體認：包括暖化潛力、輻射驅動力、異常氣候和全球暖化現象等。
 
2.落實氣候變遷調適：依據調適策略綱領建構調適能力、調適行動預警、評估氣候變遷衝擊、脆弱度及氣候推估，積極進行氣候防護，並提升恢復力。
 
3.防患天然災害：包括建立複合型災害及海岸、土壤沖蝕、坡地、熱浪、洪災、地層下陷、森林火災及氣候災難等防災策略及防救災體系。
 
4.強化各種風險管理：包括環境敏感區、災害識覺、災害潛勢、國土資訊系統、國土永續管理、風險溝通、流域治理、社會生態系統及人類安全等之風險管理。
 
5.積極參與國際組織並信守各種環保公約，同時強化「臺灣二十一世紀議程」之推行。
 
6.強化氣候變遷調適、防救災能力及節能減碳之教育與宣導：從各學習階段教育學生及社會宣導，以具有氣候變遷調適與自然災害之相關智能，養成節能減碳之生活方式及因應災害防救之能力。
 
肆、我們共同的未來環境保護已是全民共識，並已從過去的環境污染防治末端處理，演化為綜合性的環境管理，以防範環境問題的發生。
 
而臺灣的環境品質歷經1980年代的黑暗期，在經過二十多年的努力下，環境污染已獲控制和改善，而進入資源循環、再生利用及綠色生產之社會，但仍待持續深耕，以更加提升環境品質。
 
至於氣候變遷之因應，除積極改變生活、生產及消費型態，推動全面性節能減碳、開發發展替代能源綠能，並配合國際減碳目標，以降低溫室氣體之排放外，更應積極推動氣候變遷調適，落實各種調適策略與措施，並配合全球性及地區性之防災因應體系，積極謀求改善，以減低各種天然災害所可能造成之損失，保障國民生命、財產之安全。
 
展望未來，政府已朝向建立整體性的環境管理計畫，成立環境資源部，以污染防治、氣候變遷、流域管理、災害防治及自然保育為主軸，進行「水、土、林、空氣及生態橫向整合」，統合環境與資源之保護、保育與管制，期待未來全民結合政府的力量與資源，加強環境管理，積極保護環境資源，維護自然生態，落實永續發展行動計畫，確保國土永續，共同創造安全、舒適的環境，並追求永續之發展。
 

 引用：http://taiwanpedia.culture.tw/web/content?ID=100556

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